No complexo cenário das contratações públicas, a burocracia é uma realidade constante. Embora essencial para o controle e a segurança jurídica, seu excesso pode se tornar um verdadeiro entrave, gerando morosidade e ineficiência. Esse é um dilema bem conhecido por agentes públicos e profissionais da área: como encontrar o equilíbrio entre o controle necessário e a agilidade desejada? Recentemente, me deparei com uma iniciativa federal que promete revolucionar essa dinâmica: o Contrata+Brasil.
Este projeto me chamou a atenção por seu potencial de simplificar drasticamente os processos licitatórios. Em vez da infinidade de documentos e etapas que caracterizam as licitações tradicionais – mesmo as dispensas – o Contrata+Brasil propõe apenas algumas fases cruciais, todas realizadas diretamente em um mesmo sistema eletrônico.
Nos próximos artigos, vou compartilhar o que venho aprendendo sobre o Contrata+Brasil. Você conhecerá os detalhes sobre sua concepção, as pessoas envolvidas, o fundamento legal, o sistema e a repercussão.
A atuação dos agentes públicos no universo das licitações e contratos exige um domínio da legislação e das melhores práticas da área. Em um cenário de situações e decisões complexas, e a necessidade de garantir a conformidade legal, a posse de livros especializados sobre licitações e contratos revela-se um investimento necessário.
Os livros sobre licitações são ferramentas de apoio diário que oferecem análises aprofundadas, comentários sobre a jurisprudência dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário, além de exemplos práticos que elucidam situações complexas.
Para o agente público, ter acesso rápido e confiável a esses materiais significa maior segurança jurídica em suas decisões, mitigação de riscos de irregularidades e a capacidade de conduzir procedimentos licitatórios e gerir contratos com a precisão e a lisura que o interesse público demanda.
Portanto, investir em livros de referência sobre licitações e contratos não é um luxo, mas uma necessidade para o aprimoramento profissional e para a excelência na gestão pública.
Eu consulto frequentemente todos os livros que vou recomendar aqui – aliás, ficam ao lado da minha mesa de trabalho – e já foram objeto inclusive de citação em vários posts aqui do Blog.
Espero que sejam úteis para você, assim como tem sido para mim.
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A obra do mestre Joel de Menezes Niebuhr apresenta uma estrutura abrangente, ao tratar dos macro-temas das licitações e contratos.
A edição que tenho é estruturada em 23 capítulos, que abordam desde o regime constitucional da licitação pública e contrato administrativo, até os detalhes procedimentais de um processo de licitação e também da contratação direta. São mais de 1.200 páginas de conteúdo de qualidade.
Em vídeo recente, o Prof. Joel explicou que seu objetivo com o livro é ser uma fonte de consulta ampla e completa, onde os principais problemas poderiam ser referenciados e encaminhados para a possível solução.
Se você não o conhece, o Prof. Joel de Menezes é um dos autores que opina sempre levando sempre em conta a realidade dos agentes e gestores públicos, que muitas vezes é complexa e sem a devida estrutura para trabalhar adequadamente.
Ele possui uma visão bem crítica sobre todo o processo de licitação. É sempre bom ler e ouvir o que ele tem a dizer.
Nesse livro, você vai encontrar comentários, jurisprudências e discussões para cada um dos artigos da nova lei de licitações. A obra tem coordenação de Cristiana Fortini, Rafael Sérgio de Oliveira e Tatiana Camarão.
O grupo de autores reunidos é de peso, nomes como: Rafael Sérgio de Oliveira, Anderson Pedra, Christianne Stroppa, Felipe Boselli e Marcos Nóbrega. Todos eles, professores de referência na área de licitações e contratos.
Dividia em 2 volumes, o volume 1 aborda os artigos 1 ao 70 da Lei n.º 14.133/2021, e possui um total de 642 páginas. O volume 2 aborda os artigos 71 a 194, e tem 620 páginas.
Cada um dos artigos da nova lei de licitações e contratos tem comentários de um determinado autor/professor de referência. E como a estrutura do livro é justamente pelos artigos da lei, a consulta torna-se muito prática.
Esses dois primeiros livros sobre licitações são as minhas “bíblias” e já foram (e continuarão sendo) citados diversas vezes aqui no Blog.
Nas contratações públicas, a regra geral é a licitação, mas a contratação direta é a modalidade mais frequente de contratação. E, com a nova lei de licitações – que ampliou os valores limites para a dispensa de licitação – a contratação direta tende a ser ainda mais constante.
Esse cenário realça a necessidade urgente de um guia confiável para navegar por essa via alternativa, mas igualmente exigente.
O livro tem autoria de Ana Luiza Jacoby Fernandes, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Murilo Jacoby Fernandes. Com 387 páginas, o livro aborda os aspectos legais das contratações diretas, os procedimentos necessários para a correta instrução dos processos e as hipóteses de inexigibilidade e dispensa de licitação.
Se você ainda não ouviu falar do Prof. Jacoby – o pai da Ana Luiza e do Murilo – ele é um dos maiores especialistas brasileiros em Direito Administrativo, com uma carreira multifacetada que abrange a advocacia, a academia e o serviço público, sendo uma fonte de referência essencial para todos que atuam no campo das contratações governamentais.
A obra, com 237 páginas, teve a coordenação de Alcione Silva Quintas, Jamil Manasfi da Cruz e Hamilton Bonatto.
Essa obra tem uma abordagem diferente dos demais livros sobre licitações. O objetivo é reunir um conjunto de perguntas e respostas que abordam a atuação dos pregoeiros e agentes de contratação. Portanto, o foco é no agente público que especificamente ocupa essa função.
As respostas são bem objetivas, não há um desenvolvimento extenso do assunto pelos autores. Algumas das perguntas que o livro aborda:
O pregoeiro tem a obrigação de negociar com o licitante classificado em primeiro lugar?
O pregoeiro poderá receber gratificação?
É possível a atuação do pregoeiro na fase preparatória da licitação?
O pregoeiro poderá ser terceirizado?
O pregoeiro pode julgar um lance por considerá-lo inexequível?
Essas são apena algumas das 133 perguntas que o livro responde. Apesar de ter um foco específico, é um livro interessante para aqueles que atuam como pregoeiro/agente de contratação.
Um livro de leitura rápida, de apenas 160 páginas, com abordagem mais resumida sobre as compras públicas.
Escrito por Luiz Felipe Hadlich Miguel – Doutor em Direito do Estado e Pós-doutor em Direito Público – a obra apresenta uma visão crítica das licitações, e também faz uma comparação com o arcabouço legal das contratações públicas realizadas em Portugal.
O autor discute como as compras públicas podem evoluir através da reformulação dos processos e aborda aspectos essenciais das licitações, como a melhor proposta, a isonomia e o contrato administrativo.
Ele propõe também formas modernas de contratação como o e-marketplace público e a utilização da inteligência artificial nas contratações.
Acredito que o conteúdo dessas obras será um guia indispensável em sua jornada profissional, capacitando-o a atuar com a necessária segurança jurídica.
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A Plataforma Contrata+Brasil recebeu uma crítica forte. E ela foi proferida por ninguém menos que o Prof. Marçal Justen Filho, uma referência nacional em Direito Administrativo, especialmente nas áreas de regulação, licitações e contratos administrativos.
(…) a plataforma Contrata+Brasil é ilegal. Eu acho muito interessante que a Adm. Pública pudesse contratar via Amazon, ou qualquer outra plataforma. Mas não é possível implantar isso sem uma lei que discipline o assunto e estabeleça regras mais precisas. (…) A pretensão (do governo brasileiro) é fazer credenciamento de tudo agora: de tijolo, de automóvel, de obras e serviços destituídos de peculiaridades, e assim por diante. Essa é uma demonstração que o próprio estado brasileiro tem uma certa aversão à licitação e à Lei 14.133. (…)
Para quem não sabe, o Contrata+Brasil é um programa do governo federal destinado a permitir a contratação de serviços de Microempreendedores Individuais (MEIs) por órgãos públicos federais, estaduais e municipais.
É uma plataforma que visa simplificar e agilizar o processo de contratação, com foco em serviços de manutenção e pequenos reparos (futuramente, outros tipos de contratação serão incluídos no programa). Já escrevi sobre o programa aqui no blog.
Apesar da crítica do Prof. Marçal, o processo de divulgação e adesão à plataforma está correndo normalmente. Em notícia recente, o Ministério da Gestão e Inovação informou que mais de 430 instituições públicas e de 2.500 empreendedores já se cadastraram na plataforma.
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O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) decidiu que a terceirização de serviços de contabilidade por órgãos públicos é admissível apenas em situações de alta complexidade que demandem notória especialização ou em casos de natureza excepcional, permitindo, nesta última hipótese, contratação temporária e emergencial.
Este entendimento foi aplicado pela Primeira Câmara do TCE-PR ao julgar uma Tomada de Contas Extraordinária referente à Câmara Municipal de Cantagalo. A investigação apurou a contratação de um escritório de contabilidade pela Câmara Municipal entre 2014 e 2019, mesmo o órgão possuindo contador concursado durante todo esse período.
A análise do caso revelou que os serviços terceirizados, como cálculo de folha de pagamento, emissão de contracheques e geração de relatórios contábeis, possuíam natureza ordinária, contrariando o Prejulgado n.º 6 do TCE-PR. Além disso, a prorrogação do contrato por meio de cinco termos aditivos descaracterizou qualquer alegação de emergência ou temporariedade da contratação.
Diante da irregularidade constatada, o relator do processo, Conselheiro Durval Amaral, recomendou à Câmara Municipal de Cantagalo que observe rigorosamente o disposto no Prejulgado n.º 6 do TCE-PR e no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal, que versa sobre a investidura em cargo público mediante concurso.
Contudo, o relator optou por não propor a aplicação de sanções aos responsáveis, considerando o longo período transcorrido entre os fatos e o julgamento. Além disso, entendeu que, no caso concreto, a medida punitiva não se alinhava com a função orientativa do Tribunal de Contas.
O voto do relator foi acompanhado de forma unânime pelos demais membros da Primeira Câmara do TCE-PR. A decisão, formalizada no Acórdão n.º 760/25, é passível de recurso.
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A Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal aprovou o Projeto de Lei Complementar (PLP) 234/2020, que busca aumentar a participação de microempresas e empresas de pequeno porte (ME/EPP) nas licitações. O projeto, relatado favoravelmente pelo senador Plínio Valério, altera o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (Lei Complementar 123/2006) e agora tramita em regime de urgência para votação no Plenário do Senado.
A principal mudança proposta pelo PLP é a elevação do limite para licitações exclusivas para ME/EPP, que passaria dos atuais R$ 80 mil para R$ 140 mil. O senador Chico Rodrigues, autor da proposta, justificou a atualização devido à inflação acumulada desde a definição do limite anterior, em 2014. O projeto também prevê a obrigatoriedade, quando aplicável, de a administração pública exigir a subcontratação de ME/EPP pelos licitantes, com pagamentos direcionados diretamente às subcontratadas para incentivar sua participação.
Durante a análise na CAE, foram incorporadas duas emendas ao PLP. Uma delas, do senador Mecias de Jesus, fixou o novo limite para licitações exclusivas em R$ 140 mil e destinou as contratações de até R$ 20 mil exclusivamente aos microempreendedores individuais (MEIs). A outra emenda, do senador Rogério Carvalho, estabeleceu a correção anual do limite de R$ 140 mil com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), visando manter a relevância do incentivo ao longo do tempo.
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A Advocacia-Geral da União (AGU) emitiu o Parecer n. 00002/2025/CNLCA/CGU/AGU, que realiza a interpretação do artigo 64.º da Lei n.º 14.133/2021, que versa sobre a impossibilidade de juntar novos documentos após a fase de habilitação em licitações.
Em linha com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a AGU defende que o pregoeiro, ou agente de contratação, deve realizar diligências para complementar informações, ou atualizar documentos já apresentados.
O parecer defende que a proibição de juntar novos documentos não se aplica a documentos que comprovem uma condição já atendida pelo licitante no momento da proposta, mas foram omitidos por engano.
Contudo, o Edital deve estabelecer as situações em que serão permitidas a juntada posterior de documentos, assim como os prazos necessários. Veja o trecho do parecer:
11. Tal faculdade se revela como verdadeira obrigação da Administração Pública, que não deverá excluir do certame o licitante que deixa de apresentar documento que ateste condição preexistente sem permitir a oportunidade de que tal lacuna seja preenchida, sob pena de se privilegiar o processo em detrimento do resultado almejado pelo legislador (seleção da proposta mais vantajosa).
12. No entanto, tal flexibilização não pode admitir um potencial tumulto no procedimento administrativo que poderia advir de uma completa ausência de regramento dispondo sobre prazos e condições de apresentação da complementação em tela.
13. Dessa forma, o instrumento convocatório deverá, necessariamente, estabelecer, de forma expressa, que o pregoeiro ou agente de contratação poderá admitir, por decisão fundamentada, novos documentos de habilitação desde que identifique quais situações poderão ser objeto de aferição e sob a condição de que se trate de averiguação, atualização ou complementação de situação ou exigência atendida pelo licitante no momento da abertura do certame.
14. Ademais, o instrumento convocatório também deverá estabelecer prazo para envio da documentação e a possibilidade ou não de sua prorrogação motivada pelo pregoeiro ou agente de contratação. (grifei)
O Contrata+Brasil é um programa do governo federal destinado a permitir a contratação de serviços de Microempreendedores Individuais (MEIs) por órgãos públicos federais, estaduais e municipais. É uma plataforma que visa simplificar e agilizar o processo de contratação, com foco em serviços de manutenção e pequenos reparos (futuramente, outros tipos de contratação serão incluídos no programa).
Como funciona
O Contrata+Brasil tem as seguintes funcionalidades e objetivos:
Oportunidades de Negócios: A plataforma centraliza a divulgação de oportunidades de contratação, permitindo que MEIs se candidatem de forma simplificada.
Simplificação de Processos: Promete reduzir a burocracia para os órgãos públicos realizarem a contratação, dispensando a elaboração de editais, estudos técnicos preliminares, termos de referência e outros documentos em contratações de até R$ 12.545,11.
Ampliação do Acesso: Facilitação do acesso de MEIs ao mercado de compras públicas, com potencial de movimentar R$ 6 bilhões anuais na primeira fase.
Transparência e Eficiência: A plataforma garante a transparência das operações e promove a eficiência na contratação de serviços comuns.
Expansão Gradual: A plataforma será expandida para incluir micro e pequenas empresas, agricultores familiares e cooperativas, e posteriormente para todas as empresas.
Fundamentação Legal
Para implementar o programa, o governo federal está utilizando o procedimento de credenciamento,previsto no art. 79 da Lei n.º 14.133/2021 e no Decreto n.º 11.878/2024. O Contrata+Brasil foi criado a partir da Instrução Normativa SEGES /MGI n.º 52, de 10 de fevereiro de 2025.
O funcionamento da contratação será da seguinte forma:
A Central de Compras do governo federal define os tipos de bens e serviços básicos que podem ser contratados através da plataforma Contrata+Brasil. Inicialmente, a plataforma oferece a possibilidade de contratação de serviços de manutenção e reparos de pequeno porte, com valor máximo de R$ 12.545,11, conforme estabelecido no Edital de Credenciamento 03/2025.
Órgãos federais, estaduais e municipais que utilizam o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg), podem aderir à plataforma. Após a adesão, esses órgãos podem divulgar suas necessidades de serviços específicos através de um formulário simplificado.
Uma vez que a demanda é publicada na plataforma, o órgão público recebe uma lista de propostas dentro do prazo estipulado e seleciona o microempreendedor individual que realizará o serviço.
Adesão ao sistema no lançamento
Conforme publicado pelo MGI no dia 13/02/2025, a plataforma Contrata+Brasil teve a adesão de 33 instituições públicas de várias partes do país, incluindo 11 prefeituras, em apenas três dias de seu lançamento.
As prefeituras que fizeram a adesão foram: Itaipulândia (PR), Formosa do Oeste (PR), Irati (PR), Cascavel (PR), Itaberaí (GO), Macaé (RJ), Divinópolis (MG), Diogo de Vasconcelos (MG), Patos de Minas (MG), Arapiraca (AL), e cidade de Recife (PE), parceira no projeto. E 682 municípios já manifestaram interesse em aderir à plataforma.
Além do interesse dos órgãos públicos, 270 microempreendedores individuais (MEIs) também se inscreveram na plataforma. Com isso, eles já podem oferecer propostas para atender demandas de serviços de manutenção e pequenos reparos disponíveis na sua cidade.
Ao todo, ainda conforme a notícia divulgada, 18 oportunidades já estão disponíveis no Contrata+Brasil, e mais de 50 propostas de orçamento foram apresentadas pela plataforma. Entre as demandas lançadas, há opções para prestação de serviços de reforma de móveis, pintura de parede, encanador, manutenção de eletrodomésticos, limpeza de reservatório de água, chaveiro, entre outras. Ao acessar a oportunidade, é possível ver a descrição do serviço solicitado, além de fazer perguntas para tirar dúvidas diretamente com o órgão ou a entidade que publicou a necessidade de contratação.
Números atualizados de adesão ao Contrata+Brasil
No fim de março, o MGI anunciou a adesão de 234 instituições públicas contratantes à plataforma, incluindo órgãos de 168 municípios, como prefeituras, câmaras municipais e outras entidades. Além disso, informou que mais de 1420 MEIs inscritos no Contrata+Brasil já estão aptos a oferecer propostas e atender demandas de serviços disponíveis na sua cidade.
Cerca de 85 oportunidades de negócio foram lançadas na plataforma, e 25 delas já foram concretizadas. Dentre os serviços contratados estão o de instalação e manutenção de ar-condicionado, eletricista, pintor e encanador.
Críticas ao programa
Logo após o lançamento, a Secretaria de Gestão e Governo Digital (SGGD) do Estado de São Paulo recomendou aos órgãos da administração pública direta, autárquica e fundacional do respectivo estado, a não realização da adesão à plataforma, até que as consequências práticas da criação da plataforma sejam melhor avaliadas pelo respectivo ente.
Em síntese, o comunicado da SGGD informa que a norma que regulamenta o programa (IN 52/2025) infringe “os preceitos da Lei Complementar n.º 123, de 2006, em especial no Capítulo V, que dispõe sobre o acesso ao mercado, e as balizas do tratamento diferenciado e favorecido franqueados a essas empresas”.
Diz ainda que fragiliza a fase preparatória dos processos de contratação, inclusive a contratação direta. Além disso, que a IN 52/2025, ao permitir a inativação temporária da inscrição do fornecedor na plataforma caso haja apenas o indício de materialidade de diversas infrações administrativas, torna a regra passível de judicialização.
Por fim, argumenta que o “uso compartilhado do credenciamento, via adesão, a despeito de compor alternativa logística com ganhos para fins de centralização, não encontra guarida nos regramentos vigentes, especialmente no decreto federal que rege a matéria”.
Minha opinião
O Contrata+Brasil tem o potencial de alterar a forma como se realizam, principalmente, as contratações diretas em todo o Brasil, ao reduzir e simplificar tanto o processo de planejamento da contratação quanto a sua execução.
É a primeira iniciativa, em anos, de realmente diminuir toda a burocracia necessária para realizar pequenas contratações. Sim, a fase de planejamento é extremamente necessária e importante para uma adequada contratação. Porém, é urgente pensar em formas de planejar sem toda a burocracia que envolve as contratações.
Do lado do fornecedor, neste caso os microempreendedores individuais, é uma oportunidade para vender para o governo de uma forma mais simples e prática. Com perspectiva também de contribuir com o desenvolvimento local.
Em relação à recomendação do Estado de São Paulo de não realizar a adesão, é claro que a norma poderá ser questionada judicialmente, se for o caso. Porém, eu percebi um aspecto político no comunicado. Como se a intenção fosse evitar uma “propaganda” para o governo federal.
Ainda que aspectos do Contrata+Brasil possam ser questionados e alterados, é preciso reconhecer o esforço do governo federal em inovar na área de contratações públicas, e não apenas criar mais e mais normas e ainda mais burocracia.
Recentemente, após um bom “debate” com uma colega de trabalho, me surgiu uma importante questão: o órgão público pode realizar a dispensa de licitação de um objeto, após ter realizado e contratado o mesmo objeto via licitação? Ou estaria o órgão realizando o fracionamento de despesas?
Para minha surpresa, não encontrei – até agora – nas minhas principais referências, uma resposta definitiva para essa questão. Sendo assim, neste artigo, tomo a liberdade de trazer os meus argumentos e a minha opinião.
Espero, sinceramente, que você me ajude a debater esse assunto e, quem sabe, me mostrar que estou errado. Vamos lá?
Contextualizando
Para entender melhor a questão, a melhor forma (para mim) é pensar em um exemplo prático. Vamos pensar, por exemplo, que se trata de uma aquisição de cadeiras e mesas de escritório.
Suponha que o gestor administrativo do órgão realizou no exercício financeiro (ano) corrente um pregão eletrônico para aquisição de cadeiras e mesas de escritório, no valor de R$ 100 mil. O pregão ocorreu em janeiro, os bens foram entregues e pagos em março (eu sei, estou sendo bem otimista).
Contudo, ainda no mesmo exercício financeiro, o gestor teve uma demanda extraordinárianão prevista com a chegada de mais 10 servidores no órgão e, com isso, houve a necessidade de adquirir mais 10 conjuntos de cadeiras e mesas. O total estimado da contratação seria de R$ 10 mil.
Pode o gestor realizar uma dispensa de licitação por baixo valor, com base no Art. 75, inciso II, da Lei 14.133/2021?
Art. 75. É dispensável a licitação:
(…)
II – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e compras;
Em um primeiro momento, a resposta seria “sim”. O problema reside no § 1º do mesmo artigo, que busca evitar o chamado fracionamento de despesas. Veja o que dispõe o artigo:
§ 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, deverão ser observados:
I – o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora;
II – o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.
Não pode
Em outras palavras, no caso hipotético, o inciso II do art. 75 permite a realização da dispensa de licitação. Por outro lado, o § 1º não permite, já que naquele exercício o órgão executou despesas com objeto de mesma natureza – a aquisição realizada por meio do pregão no valor de R$ 100 mil.
Portanto, mantendo esse entendimento do § 1º , a solução permitida ao gestor seria apenas a realização de um novo pregão (desconsidere neste caso soluções alternativas como “pegar emprestado”, remanejar, etc.).
Conforme me enviou a colega citada anteriormente, esse entendimento foi expresso pelo mestre Renato Fenili em uma live – especificamente, depois do minuto 26.
Implicações práticas
Talvez, pela primeira vez, eu não me convenci com a resposta do Renato.
Primeiro, não acredito que a aquisição de cadeiras e mesas, neste caso, poderia ser enquadrado como uma dispensa emergencial. Não acho que esteja na situação de “emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares”.
Portanto, por essa ótica, não seria um enquadramento legal aceitável.
Então, pensei em algumas implicações práticas da impossibilidade de usar a dispensa de licitação por baixo valor e, neste caso, recorrer ao pregão.
Intempestividade
Os servidores precisam de um lugar para sentar e trabalhar, portanto, a demanda não vai desaparecer. O órgão precisa atender à necessidade pública.
A solução do pregão seria atendida em, no mínimo, 3 meses. Enquanto isso, onde os servidores iriam trabalhar? No chão?
Custos processuais
Todo processo licitatório tem custos de realização. É possível até discordar do valor absoluto do custo administrativo de um processo, mas ele existe.
A estimativa do Portal Sollicita, realizada pela Professora Lindineide Cardoso é de que uma licitação custa aproximadamente R$ 27 mil.
Portanto, no caso hipotético, além do pregão ser uma solução intempestiva, ele também seria altamente custoso para o órgão, já que ele gastaria R$ 27 mil para adquirir apenas 10 conjuntos de cadeiras e mesas, por um valor estimado de R$ 10 mil.
Reforço contrário ao Planejamento
Ao manter essa premissa, acredito que haveria um reforço contrário ao planejamento por parte dos gestores nas próximas aquisições. Imagino que eles poderiam pensar assim:
“Bom… se eu não posso realizar uma dispensa após uma licitação, vou privilegiar então nas minhas contratações primeiro a dispensa e, atingindo o limite desta, aí faço uma licitação”.
Em resumo, adotar o pregão, neste caso, infringiria no mínimo os seguintes princípios da Lei 14.133/2021: Eficiência, Interesse Público, Razoabilidade, Proporcionalidade, Celeridade e Economicidade.
Onde quero chegar
Na minha opinião, essa interpretação restritiva do § 1º do Art. 75 da Lei n.º 14.133/2021, de modo que está proibido o gestor de realizar qualquer dispensa de baixo valor após uma licitação de mesmo objeto é acorrentar o gestor público e tirar sua liberdade de escolher a dispensa de licitação em situações legítimas, mas que não foram previstas.
Alguns podem dizer: “Ah, mas ele tinha que ter previsto isso!”. Ao contrário do que essas pessoas acreditam, o gestor público não é um deus onisciente, capaz de prever todas as demandas extraordinárias, e capaz de se preparar para todas elas um ano antes.
Planejar é estar pronto para o futuro, e não ter a ilusão de conhecê-lo.
Em termos práticos, serial razoável acreditar que – em nosso caso hipotético – o gestor público pode, sim, usar a dispensa de licitação por baixo valor, ainda que após uma licitação de mesmo objeto. Uma espécie de “reserva de emergência” para demandas não previstas anteriormente.
E não estaria este gestor realizando o fracionamento de despesas.
E você? Concorda comigo? Estou totalmente errado? Tem jurisprudências sobre o assunto? Contribua com esse debate. Deixe seu comentário ou entre em contato para autorizar a publicação da sua opinião.
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Aviso: Minha formação acadêmica não é em Direito, e sim em Administração e Gestão. Sendo assim, não tenho competência para fazer uma análise jurídica. Meu objetivo aqui é trazer a minha interpretação e ensinamentos que obtive após leitura e análise do(s) referido(s) documento(s). Caso queira contribuir com uma análise jurídica, sinta-se à vontade para comentar.
O Plano de Contratações Anual é um importante instrumento de planejamento das contratações públicas. Mas, será que ele é obrigatório? E qual será a sua utilidade? É o que pretendo responder neste breve artigo.
Primeiro, vamos ver o que diz a nova lei de licitações.
O art. 12, inciso VII, da Lei n.º 14.133/2021 estabelece o seguinte:
Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:
(…)
VII – a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. (Regulamento)
§ 1º O plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput deste artigo deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos.
§ 2º É permitida a identificação e assinatura digital por pessoa física ou jurídica em meio eletrônico, mediante certificado digital emitido em âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil).
Em geral, quando uma lei usa o verbo “poder” e não o verbo “dever”, trata-se de uma faculdade, uma discricionariedade do órgão.
Sendo assim, se foi utilizada a palavra “poderão”, trata-se de uma faculdade do órgão público. Em outras palavras, de acordo com a nova lei de licitações, o PCA não é obrigatório.
Entretanto, diversos entendimentos estão sendo construídos de forma a considerar essa faculdade um poder-dever.
O Poder-Dever
Simone Zanotelo (2023)¹ esclarece que o PCA não é obrigatório, mas, pela sua importância, deveria ser considerado um poder-dever:
Há que registrar que a nova Lei não apresenta a obrigatoriedade de realização do Plano Anual de Contratações, visto que de acordo com o art. 12, inc. VII, da Lei, temos que os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo “poderão”, na forma de regulamento, elaborar o plano de contratações anual. No entanto, Marçal Justen Filho alerta que:
A redação legal induz à facultatividade da elaboração do PCA. Mas essa interpretação exige cautela. A utilização do vocábulo “poderão” não deve ser o critério isolado para a interpretação. A interpretação mais adequada consiste em reconhecer a existência de um dever de elaborar o PCA, cujo atendimento será vinculado às circunstâncias e
características da realidade. Caberá ao regulamento dispor sobre as condições para a elaboração do PCA, inclusive determinando a sua implementação de modo progressivo e compulsório.[4]
Nesse sentido, não obstante esse plano não se constituir como uma obrigatoriedade pelos termos da Lei, não restam dúvidas de que sua adoção pelos órgãos e entidades é uma prática recomendável, com o objetivo de realizar contratações mais planejadas, eficientes e eficazes, visando ao melhor uso dos recursos públicos
Na mesma linha, o Conselho da Justiça Federal aprovou em 2023 o Enunciado 44² que considera o poder-dever da Administração na elaboração do PCA:
Enunciado 44A palavra “poderá” contida no art. 12, inciso VII, da Lei n. 14.133/2021, será entendida como poder/dever, não podendo a alta administração promover interpretação que conduza a ideia de não elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA), em razão das diretrizes do Conselho Nacional de Justiça.
No âmbito do poder executivo federal, o PCA é regulamentado pelo Decreto n.º 10.947, de 25 de janeiro de 2022, cujo teor não estabelece como sendo facultativa a sua elaboração, ao definir diretrizes com prazos de elaboração e lançamento em sistema próprio:
Art. 6º Até a primeira quinzena de maio de cada exercício, os órgãos e as entidades elaborarão os seus planos de contratações anual, os quais conterão todas as contratações que pretendem realizar no exercício subsequente, incluídas:
I – as contratações diretas, nas hipóteses previstas nos art. 74 e art. 75 da Lei nº 14. 133, de 2021; e
II – as contratações que envolvam recursos provenientes de empréstimo ou de doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo financeiro de que o País seja parte.
§ 1º Os órgãos e as entidades com unidades de execução descentralizada poderão elaborar o plano de contratações anual separadamente por unidade administrativa, com consolidação posterior em documento único.
§ 2º O período de que trata o caput compreenderá a elaboração, a consolidação e a aprovação do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades.
(…)
Art. 10. As informações de que trata o art. 8º serão formalizadas no PGC até 1º de abril do ano de elaboração do plano de contratações anual.
Em outras palavras, ainda que a lei não tenha estabelecido a obrigatoriedade na elaboração do PCA, diversos regulamentos dos três poderes tem definido e interpretado como um poder-dever da Administração.
Mas, afinal, para que ele serve?
Para que serve o Plano de Contratações Anual?
O Plano Contratações de Anual (PCA) é um documento que relaciona as compras e contratações que o órgão público pretende realizar no ano seguinte. Ele funciona como um mapa, delineando todas as aquisições planejadas, desde bens e serviços até obras e soluções tecnológicas.
O PCA garante um planejamento estratégico das contratações, alinhando-as com os objetivos da organização. Ele também auxilia na gestão de recursos financeiros, otimizando os processos de compra e evitando gastos desnecessários. Além disso, o PCA promove a transparência, uma vez que torna públicas as intenções de contratação da organização.
Conforme art. 12, inciso VII, da Lei n.º 14.133/2021, o PCA tem três principais objetivos:
Racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência;
Garantir o alinhamento com o planejamento estratégico;
Subsidiar a elaboração da lei orçamentária.
O já citado Decreto n.º 10.947/2022, que regulamentou o PCA no âmbito do poder executivo federal, ampliou esses objetivos ao incluir a prevenção ao fracionamento de despesas e a sinalização ao mercado fornecedor, como uma das metas do Plano de Contratações Anual. Veja o que diz o art. 5 da norma:
Art. 5º A elaboração do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades tem como objetivos:
I – racionalizar as contratações das unidades administrativas de sua competência, por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais;
II – garantir o alinhamento com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes;
III – subsidiar a elaboração das leis orçamentárias;
IV – evitar o fracionamento de despesas; e
V – sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade.
Dessa forma, o PCA se transforma num dos principais instrumentos capazes de promover o planejamento das compras públicas. Aliás, ele é o ponto de partida do planejamento das compras, conforme lembra Joel de Menezes Niebuhr:
O planejamento das licitações inicia e parte do Plano de Contratações Anual. A ideia do plano é ótima e já vem sendo implementada por muitos órgãos e entidades, especialmente federais, dado que já vinha sendo disciplinado e exigido pela Instrução Normativa n. 1/2019, da Secretaria de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.
Na essência, com o Plano de Contratações Anual projetam-se todas as licitações e contratações para o ano subsequente, divide-se por tipos ou categorias, verifica-se a compatibilidade com o orçamento, definem-se prioridades e estabelece-se uma espécie de calendário. Faz sentido, é natural e necessário. O estranho seria não fazer coisa do tipo, ir licitando e contratando ao acaso.
Portanto, elaborar o Plano de Contratações Anual é importante, necessário, e essencial em diversas esferas do poder público.
Contudo, se ele for encarado pelos servidores e pela alta administração do órgão apenas como mais um documento, ou mais uma etapa burocrática do processo da licitação, ele tende a perder seu maior valor: fazer pensar. Mas isso fica para um próximo artigo.
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Aviso: Minha formação acadêmica não é em Direito, e sim em Administração e Gestão. Sendo assim, não tenho competência para fazer uma análise jurídica. Meu objetivo aqui é trazer a minha interpretação da norma e das referências indicadas, e opinar sobre o assunto. Caso queira contribuir com uma análise jurídica, sinta-se à vontade para comentar. E se você discorda, comente também, assim você contribui para a discussão.
REFERÊNCIAS:
¹ ZANOTELLO, Simone. A fase preparatória do processo licitatório: com base na lei 14.133/2021. Com base na Lei 14.133/2021. 2023. Disponível em: https://portal.sollicita.com.br/Noticia/20271. Acesso em: 10 fev. 2025.
² CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. II Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal: a integração como estratégia de governança. Brasília: Conselho da Justiça Federal, 2023.
³ NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. 1. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2022. 1247 p. ISBN 978-65-5518-330-6.
A licitação é um processo administrativo, formal e obrigatório, em que o Poder Público realiza a aquisição de bens, ou a contratação de serviços e obras. É um procedimento para garantir a transparência e a igualdade nas contratações governamentais. Para realizar esse procedimento, é preciso cumprir diversas etapas, denominadas, fases de uma licitação.
Neste artigo, vou abordar cada uma dessas etapas.
As fases de uma licitação, conforme a Lei n.º 14.133/2021
A principal norma vigente no país que estabelece as regras para realização de uma licitação é a Lei n.º 14.133/2021. É uma lei bem detalhista e didática. Ela define expressamente as fases de uma licitação em seu artigo 17:
Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:
I – preparatória;
II – de divulgação do edital de licitação;
III – de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
IV – de julgamento;
V – de habilitação;
VI – recursal;
VII – de homologação.
Portanto, as fases de uma licitação são:
Preparatória;
Divulgação do Edital;
Propostas e Lances;
Julgamento;
Habilitação;
Recursos;
Homologação.
De forma alternativa, também é possível separar a licitação em duas grandes fases: a fase interna e a fase externa.
Basicamente, a fase interna compreende a fase preparatória da licitação, ou seja, é o conjunto de atividades realizadas pelo órgão ou entidade do Poder Público, visando tornar público o procedimento licitatório.
Por outro lado, a fase externa compreende as demais fases que iniciam pela divulgação do edital, até a homologação da licitação.
Em outras palavras, a fase interna é a fase 1 estabelecida no artigo 17 da Lei 14.133/2021, e a fase externa são as fases 2 a 7 do mesmo artigo.
Dito isso, é preciso explicar cada uma dessas 7 fases.
Fase preparatória
Essa é a fase mais importante. As demais fases da licitação e a execução do contrato (etapa posterior à licitação), são influenciadas fortemente pelo que foi estabelecido na fase preparatória.
Contratações públicas baseadas em uma fase preparatória deficiente, apressada e mal planejada, tendem a gerar graves problemas para o órgão licitante e, em última instância, para a sociedade em geral.
Durante a fase preparatória, são realizadas atividades fundamentais, como a especificação dos materiais ou serviços que serão contratados, a realização da pesquisa de preços, a seleção da modalidade de licitação e a elaboração do Edital e do Termo de Referência/Projeto Básico.
A especificaçãoé o conjunto de características técnicas e objetivas consideradas essenciais no produto ou serviço que será contratado.É o que vai indicar aos fornecedores interessados o que se deseja contratar e em quais condições deve ocorrer o fornecimento/prestação.
Não é uma atividade fácil, porque não é a forma mais usual que eu e você realizamos contratações em nosso cotidiano particular. Já abordei esse ponto de vista e escrevi algumas dicas nesse texto.
A pesquisa de preços é o procedimento de seleção de preços compatíveis com o objeto da compra. Definido o que se quer adquirir ou contratar, é preciso definir o preço estimado da licitação.
Eu acredito que ainda é a etapa da licitação mais sensível, já que uma pesquisa mal feita pode resultar em licitações fracassadas (ausência de fornecedores que atendiam aos critérios de seleção) ou, pior, em contratações com sobrepreço e superfaturadas.
Já vi diversos acórdãos do TCU que penalizam e multam agentes públicos responsáveis por uma pesquisa de preços mal feita.
Para essa etapa, existem ferramentas muito úteis, como o novo módulo do Compras.gov para a pesquisa de preços. E também existem softwares privados, como o Banco de Preços.
Banco de Preços. Ótima ferramenta privada para pesquisa de preços. Imagem: Portal do Banco de Preços
A elaboração do Termo de Referência e do Edital é a materialização da fase preparatória. É onde estarão reunidas as principais informações necessárias à formação da proposta pelo fornecedor e a base das exigências e requisitos necessários para a entrega do bem ou prestação do serviço.
Falando nisso, a Advocacia-Geral da União (AGU) lançou recentemente uma ferramenta automatizada para auxiliar os agentes públicos na elaboração do Edital. Vale conferir.
Para se inscrever, é simples, basta digitar seu e-mail abaixo e clicar em Subscrever:
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Essa fase começa, como diz o próprio nome, com a divulgação do edital e seus anexos. É quando se inicia a denominada fase externa, que já comentei anteriormente. Alguns agentes públicos chamam essa fase de “colocar na rua”.
Essa fase consiste basicamente da disponibilização do Edital no Diário Oficial, em jornal de grande circulação, em portais específicos de compras governamentais (o Compras.gov é o mais utilizado no país) e, como obrigação da nova lei, no Portal Nacional de Contratações Públicas.
Conforme a Lei n.º 14.133/2021, a publicação em jornal diário de grande circulação ainda é obrigatória.
Com o advento da Lei n.º 14.133/2021, a publicação no PNCP é etapa primordial da divulgação da licitação e da transparência do procedimento.
A divulgação deve ser ampla, para garantir que o maior número de empresas interessadas tenham conhecimento da licitação.
Fase de propostas e lances
Para um fornecedor participar de uma licitação, ele precisa apresentar sua proposta.
Uma proposta nada mais é que um documento assinado pelo representante da empresa que formaliza sua intenção de participar, e apresenta o produto, a marca, as condições, os preços, entre outros aspectos do produto a ser fornecido ou do serviço que será prestado.
O prazo de envio dessa proposta é, geralmente, o último dia da etapa de abertura de propostas, ou da fase de lances.
Uma empresa só pode participar da fase de lances se tiver apresentado sua proposta.
Por sua vez, a fase de lances é a chamada etapa competitiva. Nessa etapa, ocorre o envio de lances por cada uma das empresas que participaram enviando sua proposta.
A fase de lances pode ocorrer por dois modos de disputa diferentes:
Aberto: onde os licitantes apresentarão suas propostas por meio de lances públicos e sucessivos, crescentes ou decrescentes;
Fechado: hipótese em que as propostas permanecerão em sigilo até a data e hora designadas para sua divulgação.
A disputa pelo modo aberto é o mais comum em pregões ou concorrências eletrônicas.
Pessoalmente, eu considero que seja a etapa mais legal para os pregoeiros. Todavia, tem sido a parte mais automatizada do processo de seleção. Em que, atualmente, não se é exigida nem a “presença” online do fornecedor, que pode parametrizar seus lances. Da mesma forma, a disputa pode iniciar e finalizar sem a presença do pregoeiro.
Fase de julgamento
Após a fase de lances, os sistemas responsáveis por operacionalizar as licitações eletrônicas, classificam as propostas pelo menor preço, ou seja, para cada item/lote licitado, o sistema lista os fornecedores inicialmente vencedores.
Entretanto, os fornecedores apenas serão realmente vencedores se tiverem sua proposta e seus documentos de habilitação aceitos pelo órgão licitante. É quando se inicia a fase de julgamento.
É na fase de julgamento onde são analisadas as propostas do fornecedor melhor classificado (se a etapa de julgamento anteceder a fase da habilitação). Cabe ao pregoeiro ou agente de contratação julgar as propostas e os documentos apresentados pela empresa.
Em síntese, a proposta é comparada com os requisitos do Termo de Referência, do Edital, e demais documentos da licitação. Caso atenda a todos os requisitos, o fornecedor tem sua proposta aceita.
Fase de habilitação
Segue para a fase de habilitação apenas a empresa que teve sua proposta analisada e aceita pelo pregoeiro/agente de contratação. Caso sua proposta tenha sido desclassificada, ela não precisa ter seus documentos analisados.
Essa ordem de fases – análise da proposta primeiro e só depois a habilitação – foi o que tornou o pregão tão popular.
De forma semelhante à etapa anterior, a fase de habilitação é aquela onde se analisa os documentos de habilitação apresentados pela empresa, e se ela apresentou todos os documentos exigidos no Edital e seus anexos.
Na fase de habilitação são analisados os documentos que comprovam a habilitação da empresa nos seguintes aspectos:
Jurídico;
Técnico;
Fiscal, social e trabalhista;
Econômico-financeira.
Exista uma polêmica sobre a entrega posterior de documentos, mas isso fica para outro artigo.
Fase recursal
A fase de recursos é o momento concedido aos fornecedores de questionarem qualquer ato cometido durante a fase de julgamento e a fase de habilitação.
Os questionamentos mais comuns dos fornecedores referem-se a:
Requisito técnico não atendido pela proposta do vencedor;
Decisão tomada pelo pregoeiro durante o certame;
Discordância quanto à desclassificação de sua proposta;
Documentos de habilitação apresentados em desconformidade pela empresa vencedora;
Discordância quanto à sua própria inabilitação.
Alguns pregoeiros têm receio dessa fase. Sinceramente, não é o meu caso. Se algum fornecedor tem algum motivo para discordar de um determinado ato que cometi, eu prefiro que ele faça nesse momento.
Dessa forma, eu posso melhor explicar as razões do meu ato. Ou, se for o caso, decidir por reformar a minha decisão. Não tenho nenhum problema com isso.
Se você é um pregoeiro, o mais importante nessa etapa é não tomar uma decisão apressada. Nem mesmo se a autoridade competente te pressionar.
Decida com suas próprias razões. Pesquise e converse o máximo que puder. Respeite o prazo da lei – § 2º do art. 165. Sua resposta ao recurso é sua primeira linha de defesa.
Fase de homologação
A fase de homologação é de responsabilidade da autoridade competente, que muitas vezes é a autoridade superior do órgão licitante (Secretário, Superintendente, Diretor, Reitor, etc.).
Cabe a essa autoridade analisar os atos cometidos pelo pregoeiro/agente de contratação, e se ele aprova o procedimento realizado.
Existem decisões do Tribunal de Contas da União que já confirmaram que a autoridade não pode se eximir desse ato de conferência e aprovação. Não é um ato meramente burocrático, e sim uma etapa muito importante para a lisura do procedimento.
Se a autoridade vai delegar, mesmo que informalmente, a outra pessoa, é uma decisão dela. Mas ela não pode deixar de aprovar (ou não) os atos cometidos pelo pregoeiro.
Por fim, se a autoridade concordar com o procedimento realizado, ela realizará a homologação da licitação.
Se você chegou até aqui, parabéns! Eu sei que foi um texto longo. Mas para cumprir o que diz no título – um guia completo – eu precisava realmente escrever um pouquinho de cada fase de uma licitação.
Ainda que eu tenha apresentado cada uma delas nesse guia, apenas uma capacitação especializada poderia aprofundar cada um desses temas. Não deixe de entrar em contato e solicitar uma proposta de capacitação ajustada à sua demanda.
Ao participar, você estará apto a conduzir processos licitatórios com segurança jurídica, evitando riscos de impugnações e garantindo a transparência e a eficiência nas contratações.
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