O Plano de Contratações Anual é um importante instrumento de planejamento das contratações públicas. Mas, será que ele é obrigatório? E qual será a sua utilidade? É o que pretendo responder neste breve artigo.
Primeiro, vamos ver o que diz a nova lei de licitações.
O art. 12, inciso VII, da Lei n.º 14.133/2021 estabelece o seguinte:
Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:
(…)
VII – a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. (Regulamento)
§ 1º O plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput deste artigo deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos.
§ 2º É permitida a identificação e assinatura digital por pessoa física ou jurídica em meio eletrônico, mediante certificado digital emitido em âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil).
Em geral, quando uma lei usa o verbo “poder” e não o verbo “dever”, trata-se de uma faculdade, uma discricionariedade do órgão.
Sendo assim, se foi utilizada a palavra “poderão”, trata-se de uma faculdade do órgão público. Em outras palavras, de acordo com a nova lei de licitações, o PCA não é obrigatório.
Entretanto, diversos entendimentos estão sendo construídos de forma a considerar essa faculdade um poder-dever.
O Poder-Dever
Simone Zanotelo (2023)¹ esclarece que o PCA não é obrigatório, mas, pela sua importância, deveria ser considerado um poder-dever:
Há que registrar que a nova Lei não apresenta a obrigatoriedade de realização do Plano Anual de Contratações, visto que de acordo com o art. 12, inc. VII, da Lei, temos que os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo “poderão”, na forma de regulamento, elaborar o plano de contratações anual. No entanto, Marçal Justen Filho alerta que:
A redação legal induz à facultatividade da elaboração do PCA. Mas essa interpretação exige cautela. A utilização do vocábulo “poderão” não deve ser o critério isolado para a interpretação. A interpretação mais adequada consiste em reconhecer a existência de um dever de elaborar o PCA, cujo atendimento será vinculado às circunstâncias e
características da realidade. Caberá ao regulamento dispor sobre as condições para a elaboração do PCA, inclusive determinando a sua implementação de modo progressivo e compulsório.[4]
Nesse sentido, não obstante esse plano não se constituir como uma obrigatoriedade pelos termos da Lei, não restam dúvidas de que sua adoção pelos órgãos e entidades é uma prática recomendável, com o objetivo de realizar contratações mais planejadas, eficientes e eficazes, visando ao melhor uso dos recursos públicos
Na mesma linha, o Conselho da Justiça Federal aprovou em 2023 o Enunciado 44² que considera o poder-dever da Administração na elaboração do PCA:
Enunciado 44 A palavra “poderá” contida no art. 12, inciso VII, da Lei n. 14.133/2021, será entendida como poder/dever, não podendo a alta administração promover interpretação que conduza a ideia de não elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA), em razão das diretrizes do Conselho Nacional de Justiça.
No âmbito do poder executivo federal, o PCA é regulamentado pelo Decreto n.º 10.947, de 25 de janeiro de 2022, cujo teor não estabelece como sendo facultativa a sua elaboração, ao definir diretrizes com prazos de elaboração e lançamento em sistema próprio:
Art. 6º Até a primeira quinzena de maio de cada exercício, os órgãos e as entidades elaborarão os seus planos de contratações anual, os quais conterão todas as contratações que pretendem realizar no exercício subsequente, incluídas:
I – as contratações diretas, nas hipóteses previstas nos art. 74 e art. 75 da Lei nº 14. 133, de 2021; e
II – as contratações que envolvam recursos provenientes de empréstimo ou de doação, oriundos de agência oficial de cooperação estrangeira ou de organismo financeiro de que o País seja parte.
§ 1º Os órgãos e as entidades com unidades de execução descentralizada poderão elaborar o plano de contratações anual separadamente por unidade administrativa, com consolidação posterior em documento único.
§ 2º O período de que trata o caput compreenderá a elaboração, a consolidação e a aprovação do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades.
(…)
Art. 10. As informações de que trata o art. 8º serão formalizadas no PGC até 1º de abril do ano de elaboração do plano de contratações anual.
Em outras palavras, ainda que a lei não tenha estabelecido a obrigatoriedade na elaboração do PCA, diversos regulamentos dos três poderes tem definido e interpretado como um poder-dever da Administração.
Mas, afinal, para que ele serve?
Para que serve o Plano de Contratações Anual?
O Plano Contratações de Anual (PCA) é um documento que relaciona as compras e contratações que o órgão público pretende realizar no ano seguinte. Ele funciona como um mapa, delineando todas as aquisições planejadas, desde bens e serviços até obras e soluções tecnológicas.
O PCA garante um planejamento estratégico das contratações, alinhando-as com os objetivos da organização. Ele também auxilia na gestão de recursos financeiros, otimizando os processos de compra e evitando gastos desnecessários. Além disso, o PCA promove a transparência, uma vez que torna públicas as intenções de contratação da organização.
Conforme art. 12, inciso VII, da Lei n.º 14.133/2021, o PCA tem três principais objetivos:
- Racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência;
- Garantir o alinhamento com o planejamento estratégico;
- Subsidiar a elaboração da lei orçamentária.
O já citado Decreto n.º 10.947/2022, que regulamentou o PCA no âmbito do poder executivo federal, ampliou esses objetivos ao incluir a prevenção ao fracionamento de despesas e a sinalização ao mercado fornecedor, como uma das metas do Plano de Contratações Anual. Veja o que diz o art. 5 da norma:
Art. 5º A elaboração do plano de contratações anual pelos órgãos e pelas entidades tem como objetivos:
I – racionalizar as contratações das unidades administrativas de sua competência, por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais;
II – garantir o alinhamento com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes;
III – subsidiar a elaboração das leis orçamentárias;
IV – evitar o fracionamento de despesas; e
V – sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade.
Dessa forma, o PCA se transforma num dos principais instrumentos capazes de promover o planejamento das compras públicas. Aliás, ele é o ponto de partida do planejamento das compras, conforme lembra Joel de Menezes Niebuhr:
O planejamento das licitações inicia e parte do Plano de Contratações Anual. A ideia do plano é ótima e já vem sendo implementada por muitos órgãos e entidades, especialmente federais, dado que já vinha sendo disciplinado e exigido pela Instrução Normativa n. 1/2019, da Secretaria de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.
Na essência, com o Plano de Contratações Anual projetam-se todas as licitações e contratações para o ano subsequente, divide-se por tipos ou categorias, verifica-se a compatibilidade com o orçamento, definem-se prioridades e estabelece-se uma espécie de calendário. Faz sentido, é natural e necessário. O estranho seria não fazer coisa do tipo, ir licitando e contratando ao acaso.
Portanto, elaborar o Plano de Contratações Anual é importante, necessário, e essencial em diversas esferas do poder público.
Contudo, se ele for encarado pelos servidores e pela alta administração do órgão apenas como mais um documento, ou mais uma etapa burocrática do processo da licitação, ele tende a perder seu maior valor: fazer pensar. Mas isso fica para um próximo artigo.
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REFERÊNCIAS:
¹ ZANOTELLO, Simone. A fase preparatória do processo licitatório: com base na lei 14.133/2021. Com base na Lei 14.133/2021. 2023. Disponível em: https://portal.sollicita.com.br/Noticia/20271. Acesso em: 10 fev. 2025.
² CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. II Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal: a integração como estratégia de governança. Brasília: Conselho da Justiça Federal, 2023.
³ NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. 1. reimpr. Belo Horizonte: Fórum, 2022. 1247 p. ISBN 978-65-5518-330-6.
Após trabalhar em dezenas de processos de compras públicas, decidi compartilhar um pouco do que venho aprendendo sobre licitações e contratações públicas.
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