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TCU: em licitação para locação de veículos deve ser realizada análise detalhada de alternativas

O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou, em representação contra um Pregão Eletrônico do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP) para locação de veículos, a insuficiência do Estudo Técnico Preliminar (ETP) quanto à demonstração de vantajosidade.

A decisão reforça a obrigatoriedade do cumprimento do art. 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, que exige que o planejamento assegure a seleção da proposta mais vantajosa, considerando o custo do ciclo de vida do objeto.

Conforme o Acórdão n.º 2.450/2025, algumas das impropriedades do planejamento foram:

O ETP se limitou a alegações genéricas sobre a redução de custos e facilidade gerencial da locação, sem apresentar um estudo comparativo objetivo e detalhado entre as opções locação versus aquisição.
Não foi realizada a avaliação do custo do ciclo de vida do objeto, nem o exame comparativo entre as alternativas tecnológicas disponíveis (veículos a combustão versus híbridos).
A insuficiência de motivação e a ausência de premissas e memórias de cálculo devidamente documentadas comprometeram a transparência e a rastreabilidade do planejamento.

Destaco o trecho do voto do ministro relator:

8. Uma vez que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) constitui um elemento essencial para a descrição da necessidade da contratação (art. 18, § 1°, I, da Lei 14.133/2021), a questão da distribuição dos veículos pelos diversos campi do Instituto Federal no estado de São Paulo merecia maior detalhamento neste documento de planejamento.

9. De fato, o ETP limitou-se a informar genericamente que “os serviços serão executados no estado de São Paulo, onde encontram-se a Reitoria e demais campus do IFSP” (peça 4, p. 2).

10. Por conseguinte, o ETP também não apresentou as estimativas de quantitativos por campus acompanhadas das respectivas memórias de cálculo e documentos de suporte, em descumprimento ao art. 18, § 1º, IV, da Lei 14.133/2021.

11. Ainda sobre o ETP, verifica-se a ausência de análise do custo do ciclo de vida do objeto, não havendo estudo comparativo entre veículos a combustão e híbridos, o que impede demonstrar a vantajosidade da contratação a longo prazo.

12. Com efeito, o ETP limitou-se a afirmar genericamente que a locação reduziria custos, sem apresentar estudo comparativo estruturado nem avaliação do custo do ciclo de vida ou das alternativas tecnológicas.

13. Tal omissão fere o art. 11, I, da Lei 14.133/2021, que preconiza que a licitação tem por objetivo “assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto” (grifo nosso).

Embora as falhas não tenham invalidado o Pregão, o TCU determinou a expedição de notificação ao órgão para que, em contratações futuras, garanta a elaboração da análise do custo do ciclo de vida e a avaliação de alternativas, com premissas e memórias de cálculo documentadas, em conformidade com o mandamento legal.

Saiba mais: Acórdão n.º 2.450/2025 | Informativo de Licitações e Contratos 517

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Planejamento / Estudo Técnico Preliminar, Fase preparatória, Jurisprudência, Nova lei de licitações

2 de dezembro de 2025 (0)

Acórdão TCU: não é obrigatória a publicação do ETP junto ao Edital

O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão n.º 2273/2024 – Plenário, decidiu que a publicação do Estudo Técnico Preliminar (ETP), junto ao Edital da licitação, não é um procedimento obrigatório.

O relator, Ministro Benjamin Zymler, reconheceu que o próprio TCU tem precedentes que consideram a publicação obrigatória, como, por exemplo, o Acórdão n.º 1463/2024. Entretanto, considerou que a nova lei de licitações (Lei 14.133/2021) não possui “nenhum dispositivo que estabeleça que o estudo técnico preliminar deve ser um anexo do edital de licitação. Ao contrário, a regulamentação federal procedida pela Instrução Normativa Seges 58/2022 prevê, em seu art. 13, a possibilidade de classificar o documento como sigiloso, nos termos da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).”

Além disso, mostrou preocupação quanto à publicação do ETP e os seguintes riscos:

a) o elevado risco de informações conflitantes entre o ETP e o projeto básico ou termo de referência, já que estes artefatos de planejamento podem alterar as soluções/especificações que foram preliminarmente delineadas no ETP ou, ainda, complementar/detalhar tais soluções e alternativas;

b) a inadequação de que critérios de julgamento e habilitação acabem constando apenas do ETP, quando deveriam constar do edital e/ou do termo de referência, como observado nestes autos, induzindo os licitantes à apresentação de propostas com documentação incompleta;

c) a necessidade de revisar e compatibilizar o ETP após a elaboração do termo de referência e/ou projeto básico no caso de estes artefatos de planejamento modificarem alguma disposição do estudo técnico preliminar, gerando um retrabalho desnecessário;

d) o aumento potencial de pedidos de impugnação ou esclarecimento de dúvidas baseados em informações que estão contidas no ETP; e

e) a grande quantidade de informações existentes no ETP que não são de interesse dos potenciais concorrentes, aumentando desnecessariamente o volume de documentos e dados a serem analisados pelos licitantes, aumentando, por conseguinte, os custos de transação com o setor público.

Concordando com a posição do relator, o Plenário decidiu, entre outras providências, cientificar o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e a Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU) de que “a Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do ETP como um anexo do instrumento convocatório”.

Saiba mais: Informativo de Licitações e Contratos n.º 494 do TCU

Divulgação, Planejamento / Estudo Técnico Preliminar, Jurisprudência, PNCP, Pregoeiro, TCU

24 de dezembro de 2024 (0)

O prazo de entrega de bens adquiridos por meio de licitações

A aquisição de materiais e bens para a Administração Pública deve ser realizada através do procedimento da licitação pública. Isso é de conhecimento geral. Porém, será que existe um prazo mínimo ou máximo para realizar a entrega desses bens? Nesse post, farei algumas considerações sobre isso.

Compra com entrega imediata

A nova lei de licitações (Lei n.º 14.133/2021) denomina a aquisição de bens e materiais pelo termo Compras. Veja como ela conceita a compra, no art. 6º, inciso X:

X – compra: aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente, considerada imediata aquela com prazo de entrega de até 30 (trinta) dias da ordem de fornecimento;

Ou seja, quando uma licitação refere-se a uma determinada aquisição de bens, ela é uma compra. Veja que o art. 6º, inciso X, define um prazo máximo de até 30 dias, para as compras consideradas imediatas. Sendo assim, uma compra com entrega imediata é aquela que tem um prazo máximo de entrega de 30 dias.

Por exemplo, se um órgão licitante pretende adquirir resmas de papel, e indica um prazo de entrega de 15 dias, esta será uma compra com entrega imediata. Todavia, se o objetivo for adquirir um equipamento que demanda importação e o órgão define um prazo de entrega de 60 dias, essa não é uma compra imediata.

Ok, vimos quando uma compra é considerada imediata ou não, levando em consideração seu prazo de entrega. A pergunta que fica é: existe um prazo mínimo de entrega que precisa ser respeitado pelo órgão licitante no momento do planejamento de sua compra?

Prazo mínimo de entrega

Só para esclarecer, o prazo mínimo a que me refiro é aquele a ser definido pelo órgão licitante. Estabelecido esse prazo, ele torna-se, na verdade, o prazo máximo de entrega, na visão do fornecedor.

Não existe uma definição de prazo mínimo de entrega. Sendo assim, o prazo de entrega pode ser de 1 (um) dia, por exemplo.

Entretanto, as licitações precisam ser realizadas obedecendo diversos princípios, expressos no art. 5º da Lei n.º 14.133/2021. Entre eles, destaco o princípio da razoabilidade, do planejamento, da motivação e da competitividade. Diante disso, seria correto estabelecer um prazo de entrega de 1 (um) dia para um material que normalmente adota-se no mercado um prazo de 30 (trinta) dias?

Seria agir de modo irrazoável e irresponsável, porque seria um prazo totalmente fora do comum, e um atentado à competitividade, já que inúmeras empresas não seriam capazes de fornecer neste prazo.

O órgão licitante precisa planejar sua contratação de modo razoável e com base na realidade, não em desejos e vontades. A Administração faz uso das contratações para realizar a prestação do serviço público. E, na maioria das vezes, o órgão licitante não tem o poder de “dobrar” o mercado fornecedor, é preciso se adaptar e realizar a contratação que seja possível de ser realizada.

Dessa forma, cabe à Administração estudar o mercado fornecedor e as contratações similares, a fim de chegar a um prazo adequado e razoável de uma compra pública. Esse estudo deve levar em consideração a própria localização do órgão, já que fornecer um bem para a cidade de São Paulo é muito diferente de fornecer para uma cidade no interior do Acre. O estudo do mercado, e das soluções possíveis para atender ao interesse público, deve estar materializado no Estudo Técnico Preliminar.

Portanto, em uma licitação pública, o prazo de entrega dos bens pode variar de 1 a 365 dias, ou até mais. Vai depender do objeto da licitação, e do mercado fornecedor capaz de fornecer aquele bem.

Prazos muito reduzidos

O que deve fazer o fornecedor que considera um prazo de entrega muito reduzido? Todo interessado tem o direito de impugnar uma determinada licitação. Sendo assim, se o fornecedor licitante considera o prazo muito reduzido, ele pode entrar com um pedido de impugnação, demonstrando provas e argumentos que indiquem à Administração a necessidade de rever esses prazos.

Nesse caso, caberá à Administração justificar (caso não o tenha feito) os motivos que levaram a definir esse prazo.

Em caso de recusa do pedido, o fornecedor ainda pode acionar o Poder Judiciário ou o Tribunal de Contas.

No fim das contas, se um fornecedor considera o prazo reduzido demais, é melhor ele não participar da licitação. Já que, se assim o fizer, ele assumirá um compromisso que não poderá cumprir, e pode ter sua empresa penalizada.

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Aviso: Minha formação acadêmica não é em Direito, e sim em Administração e Gestão. Sendo assim, não tenho competência para fazer uma análise jurídica. Meu objetivo aqui é trazer a minha interpretação e ensinamentos que obtive após leitura e análise do(s) referido(s) documento(s). Caso queira contribuir com uma análise jurídica, sinta-se à vontade para comentar.

Contrato, Planejamento / Edital, Estudo Técnico Preliminar, Fase preparatória, Fornecedor, Nova lei de licitações

3 de setembro de 2024 (2)

Acórdão n.º 1463/2024 – Plenário – TCU

Esse é um breve resumo do referido Acórdão. Recomendo a leitura completa do documento, cujo link de acesso está disponível ao final do post.

Aviso: Minha formação acadêmica não é em Direito, e sim em Administração e Gestão. Sendo assim, não tenho competência para fazer uma análise jurídica. Meu objetivo aqui é trazer a minha interpretação e ensinamentos que obtive após leitura e análise do referido documento. Caso queira contribuir com uma análise jurídica do Acórdão, sinta-se à vontade para comentar.

Temas do Acórdão

Falha no planejamento;
Estudo Técnico Preliminar;
Qualificação Técnica.

O que aconteceu

O Tribunal de Contas da União, mediante Acórdão n.º 1463/2024 – Plenário, analisou possíveis irregularidades cometidas pela Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro. Algumas das irregularidades auditadas foram:

Falta de publicação do Estudo Técnico Preliminar, junto ao Edital da licitação;
Ausência de estudo com fundamentos para a definição dos postos de trabalho exigidos;
Inclusão de diversas exigências para fins de qualificação técnica

Decisão e recomendação do TCU

Publicação do ETP

Em relação à ausência de publicação do Estudo Técnico Preliminar, veja o Enunciado do Acórdão:

Em licitação para contratação de serviços sob regime de execução indireta, é irregular a falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos estudos técnicos preliminares, pois a IN-Seges/MPDG 5/2017 estabelece que tais estudos serão anexos do termo de referência (Anexo V, item 2.2, alínea “a”) , que, por sua vez, é anexo do edital. A mera disponibilização dos estudos preliminares nos autos do processo licitatório, com vistas franqueadas aos interessados, não atende aos requisitos relativos à publicidade desse documento.

Ainda quanto a esse ponto, faço o seguinte destaque do relatório da auditoria:

32. Inicialmente, cumpre transcrever dispositivo da Instrução Normativa Seges/MPDG 5/2017, que orienta quanto à divulgação dos Estudos Técnicos Preliminares, cabendo ressaltar que a orientação é que os ETPs sejam anexados ao Termo de Referência ou ao Projeto Básico e, na hipótese de sua divulgação não ser possível, em razão da sua classificação (conforme a Lei 12.527/2011), deve ser divulgado extrato do documento:

(…)

34. Cumpre destacar que, em momento algum, esta Unidade Técnica afirmou que os referidos estudos não haviam sido elaborados. O questionamento do TCU, objeto do item 89.5. “a” da audiência, está relacionado à ausência de divulgação dos ETPs, o que caracteriza violação ao princípio da publicidade e à IN Seges/MPDG 5/2017.

Falha no Planejamento

Quanto à falha no planejamento do quantitativo de postos para a contratação, o Tribunal determinou que o órgão realizasse um levantamento que demonstrasse a necessidade de quatro engenheiros em regime de dedicação exclusiva. E se o resultado indicasse que haveria a possibilidade de redução de número de postos ou de carga horária, que o contrato foi aditivado.

Além disso, que fosse realizado um controle de presença rigoroso para esses postos.

Exigências de Qualificação Técnica

Quanto às diversas exigências de qualificação técnica, o Tribunal determinou que o órgão elaborasse um manual técnico-operacional com orientações para realização do planejamento das licitações, incluindo elaboração de ETP, TR, Editais de licitação e instruções para fiscalização contratual.

Determinou ainda a aprovação de plano anual de capacitação com treinamento contínuo aos servidores que realizam e coordenam os procedimentos licitatórios.

Quanto às exigências em si dos critérios de qualificação técnica, foram publicados os seguintes enunciados:

É irregular a exigência de comprovação de registro do licitante em mais de um conselho de fiscalização de exercício profissional, como critério de habilitação, uma vez que a exigência de registro ou inscrição na entidade profissional competente, para fins de comprovação de qualificação técnica, deve se limitar ao conselho que fiscalize a atividade básica ou o serviço preponderante da licitação.

Em licitação de serviços de manutenção predial, a exigência de registro do licitante no corpo de bombeiros militar do estado em que está sediado o órgão contratante, como requisito de qualificação técnica, afronta o Anexo VII-B, item 2.2, da IN Seges-MPDG 5/2017. De forma a ampliar a competitividade, tal exigência deve ser formulada apenas para fim de contratação.

Quem foi responsabilizado?

O TCU decidiu por não aplicar multa aos responsáveis, “considerando os obstáculos e as dificuldades reais enfrentadas pelos gestores, em sintonia com o previsto no art. 22 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro), alterado pela Lei 13.655/2018”

Acórdão completo

Acórdão n.º 1463/2024 – Plenário

Planejamento / Estudo Técnico Preliminar, Fase externa, Jurisprudência

27 de agosto de 2024 (0)

A garantia de proposta nas licitações

Uma das inovações da nova lei de licitações (Lei n.º 14.133/2021) ainda pouco comentada e discutida é a garantia de proposta.

Diferente da garantia de execução do contrato, utilizada de forma ampla pelos órgãos, principalmente nas contratações mais vultosas, a garantia de proposta é destinada a exigir do licitante a apresentação de uma garantia que indique seu compromisso em ofertar a proposta e realizar o procedimento da contratação.

A nova lei de licitações considera a garantia como um requisito de pré-habilitação. A garantia de proposta não poderá se superior a 1% do valor estimado da contratação. E deverá ser devolvida em um prazo de 10 dias úteis da assinatura do contrato ou data registrada do fracasso da licitação.

O Prof. Ronny Charles comentou neste podcast sobre a garantia de proposta e algumas possibilidades de uso. Ele afirma, por exemplo, que a garantia de proposta pode ser uma solução para evitar os “aventureiros” das licitações que costumam “mergulhar seus preços”, já que para apresentar sua proposta, o fornecedor precisará se comprometer em dispender recursos para ter sua proposta julgada.

Apesar de ser um mecanismo ainda pouco difundido, na data em que escrevo este post, eu acredito que um bom objeto de aplicação poderia ser a aquisição de material de expediente.

Penso assim porque é um objeto, em geral, de participação expressiva de fornecedores, por serem materiais de baixo valor. É um mercado com poucas barreiras de entrada e, por isso, com a presença dos “aventureiros”. Portanto, a garantia de proposta poderia ser uma forma de filtrar esses fornecedores ruins, que entram nas licitações sem qualquer compromisso.

Ao mesmo tempo, já que a participação é expressiva, não será uma exigência destinada a um mercado restrito, com poucos fornecedores. Ou seja, o impacto na redução da competitividade pode não ser relevante.

A ver como essa interessante solução prevista na lei será utilizada nas licitações brasileiras. A garantia de proposta é definida no art. 58 da Lei n.º 14.133/2021.

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Julgamento, Planejamento / Estudo Técnico Preliminar, Garantia, Nova lei de licitações, Pregoeiro

26 de agosto de 2024 (0)

Estudo Técnico Preliminar (ETP): O que é? Quando fazer?

Se você precisa fazer uma compra pública, ou tenha sido designado para a equipe de planejamento de uma contratação, um dos principais documentos que precisam ser elaborados é o Estudo Técnico Preliminar. Que documento é esse? Eu preciso realmente fazer isso? Pretendo responder essa questão neste post.

O Estudo Técnico Preliminar é um documento exigido pela Lei n.º 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) como um dos documentos que precisam constar da instrução do processo licitatório. Ou seja, salvo algumas exceções (que explicarei ao final do post), é uma imposição legal.

A Lei estabelece que o ETP deve caracterizar “o interesse público envolvido” e “evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação”.

Assim, o agente público ou equipe responsável pelo ETP, deve manter o foco sobre a descrição de qual interesse público aquela contratação deve atender. Como seu público interno ou externo vai se beneficiar daquela contratação. Esse é o primeiro objetivo do ETP: o interesse público.

Além disso, descrito o interesse público, qual o problema a ser enfrentado que motivaria a contratação? Ou seja, no ETP, primeiro deve-se pensar no problema, depois nas possíveis soluções para resolver aquele problema.

Muitas vezes, os responsáveis pela instrução processual já começam a fazer o ETP já sabendo qual é a solução que deve ser contratada. Por exemplo: “Necessidade de Contratar uma Empresa para Prestar Serviços de Manutenção nos Aparelhos de Ar Condicionado”. Essa já é a solução definida, não o problema a ser descrito.

Possivelmente, neste caso, a necessidade reside no fato de que os aparelhos atuais têm apresentado problemas de funcionamento ou, precisam de um plano periódico de manutenção preventiva, a fim de evitar seu mau funcionamento ou total interrupção. Esse é o problema a ser solucionado.

Definido o problema, aí, sim, o próximo passo é pensar nas possíveis soluções de mercado (ou da própria Administração) que devem ser consideradas para resolver aquele problema.

A Solução 1 pode ser a utilização de mão de obra terceirizada já contratada pela Administração para fazer essa manutenção, com a aquisição dos materiais pela Administração. A Solução 2 pode ser a contratação de empresa especializada para realizar as manutenções, incluindo o fornecimento de materiais. Percebeu a diferença?

Em resumo, no momento da elaboração do ETP, a equipe deve ter a “mente aberta” quanto às diversas alternativas possíveis para atender aquela necessidade.

A Lei n. 14.133/2021 estabelece, nos Incisos I a XIII do § 1º do Art. 18, os elementos que devem constar do ETP. Mas isso fica para um próximo post.

Quando não é preciso fazer o Estudo Técnico Preliminar?

O art. 72 da Lei n.º 14.133/2021 estabelece como deve ser instruído o processo de contratação direta. O inciso I exige o seguinte:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

Sendo assim, a nova lei de licitações indica a faculdade de exigir, ou não, o Estudo Técnico Preliminar nos processos de contratação direta (Dispensa e Inexigibilidade). Fortini, Oliveira e Camarão¹, consideram que a competência de exigir ou não o ETP caberá ao gestor responsável por instruir o processo da contratação direta. Ou, pode ser definido também por regulamentação interna, elencando os casos em que os documentos da fase preparatória da contratação direta serão exigidos.

O Poder Executivo Federal publicou a INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES N.º 58, DE 8 DE AGOSTO DE 2022. Ela estabelece as hipóteses em que será facultado o uso do ETP. Em resumo, são os seguintes casos:

Dispensa de Licitação por baixo valor. Em valores atuais, R$ 59.906,02 para Compras e Serviços e R$ 119.812,02 para Obras, Serviços de Engenharia ou Serviços de Manutenção de Veículos Automotores (incisos I e II do art. 75 da NLLC).
Nos casos de guerra, estado de sítio ou grave perturbação da ordem. (inciso VII do art. 75 da NLLC)
Em caso de emergência ou calamidade pública, nos termos do inciso VII do art. 75 da NLLC.
Contratação de Remanescente (§ 7º do art. 90 da NLLC)
Dispensada (diferente de facultativa) nos casos de contratação direta em razão de licitação deserta ou fracassada (inciso III do art. 75 da NLLC)
Dispensada (diferente de facultativa) nos casos de prorrogação de contratos de fornecimentos e serviços contínuos.

Lembrando: Estados e Municípios que executarem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, devem respeitar essa mesma Instrução Normativa.

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Até o próximo post!

Planejamento / Estudo Técnico Preliminar, Fase preparatória, Nova lei de licitações

13 de julho de 2024 (1)