Reserva de cargos para pessoas com deficiência nas licitações: um tema novo e complexo na área de licitações. Mais um. Pude abordar esse assunto em dois artigos aqui no Blog. Mas vejo que o tema tem evoluído, com um desenvolvimento de jurisprudência sobre o assunto, ainda não consolidada.
Espero, neste artigo, descrever a situação atual sobre esse tema, ainda que reconhecendo que mudanças (como sempre) vão acontecer.
O que prevê a Lei n.º 14.133/2021
A questão se inicia com a previsão legal de exigir declaração dos licitantes de que eles cumprem a reserva de cargos para pessoas com deficiência, conforme art. 63, inciso IV, da Lei n.º 14.133/2021:
Art. 63. Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes disposições:
I – poderá ser exigida dos licitantes a declaração de que atendem aos requisitos de habilitação, e o declarante responderá pela veracidade das informações prestadas, na forma da lei;
(…)
IV – será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas.
É mais uma autodeclaração que os licitantes precisam apresentar. Porém, a lei não se restringiu a este momento, ela passou a exigir do contratado expressamente a manutenção dessa condição. Não basta autodeclarar que cumpre, isso precisa ser fiscalizado. Veja o art. 92, inciso XVII, e o art. 116:
Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:
(…)
XVII – a obrigação de o contratado cumprir as exigências de reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social e para aprendiz;
(…)
Art. 116. Ao longo de toda a execução do contrato, o contratado deverá cumprir a reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz, bem como as reservas de cargos previstas em outras normas específicas.
Parágrafo único. Sempre que solicitado pela Administração, o contratado deverá comprovar o cumprimento da reserva de cargos a que se refere o caput deste artigo, com a indicação dos empregados que preencherem as referidas vagas.
Além de obrigar que o contratado declare que cumpre a reserva de vagas, e que ele mantenha a condição durante o contrato, a lei prevê que o descumprimento dessa exigência é motivo para extinção do contrato:
Art. 137. Constituirão motivos para extinção do contrato, a qual deverá ser formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa, as seguintes situações:
(…)
IX – não cumprimento das obrigações relativas à reserva de cargos prevista em lei, bem como em outras normas específicas, para pessoa com deficiência, para reabilitado da Previdência Social ou para aprendiz.
Portanto, está claro que a lei pretende fazer da licitação um instrumento de inclusão de pessoas com deficiência, ao exigir desde a licitação até a extinção do contrato, que o licitante/contratado inclua em seu quadro pessoas com deficiência.
A reserva legal de cargos para PCD e as licitações
A reserva legal de cargos para pessoas com deficiência não é algo novo, ela tem origem na chamada Lei de Cotas, de 1991 (art. 93 da Lei n.º 8.213/91). Conforme a Cartilha do Ministério Público do Trabalho, a legislação estabeleceu a obrigatoriedade de as empresas com 100 (cem) ou mais empregados preencherem uma parcela de seus cargos com pessoas com deficiência.
A cota depende do número geral de empregados que a empresa tem no seu quadro, na seguinte proporção, conforme estabelece o art. 93 da Lei no 8.213/91:
I – de 100 a 200 empregados…………….2%
II – de 201 a 500 …………………………… 3%
III – de 501 a 1.000 ……………………….. 4%
IV – de 1.001 em diante …………………. 5%
Entretanto, o cumprimento dessa reserva de cargos, na prática, tem sido um desafio para as empresas, como relata Nasciutti, Dantas e Berman:
Embora a mudança trazida pela nova Lei de Licitações − obrigatória desde janeiro de 2024 − represente um salutar avanço na promoção da inclusão de PCDs no mercado de trabalho, não se pode ignorar o impacto que ela traz às contratações públicas, em razão dos desafios enfrentados por muitas empresas na atração, contratação e retenção desses profissionais. Apesar de razoavelmente recente no âmbito administrativo, esse é um tema que vem sendo debatido há bastante tempo na Justiça do Trabalho.
(…)
O que não se deve menosprezar é a real dificuldade que inúmeras empresas enfrentam para conseguir cumprir a reserva de vagas, ainda que empreguem consistentes esforços para tanto. Há obstáculos não só para a atração de candidatos, como, muitas vezes, para a conciliação das condições de saúde das PCDs com as exigências dos cargos envolvidos em determinadas atividades empresariais que podem colocar em risco a higidez física e a segurança do próprio trabalhador e dos demais profissionais.
Nas licitações, o que tem se observado, é que os fornecedores passam a verificar se o seu concorrente melhor posicionado na classificação atende, ou não, a esse requisito exigido na lei. E a ferramenta utilizada para isso é a Certidão de Regularidade na Contratação de Pessoas com Deficiência e Reabilitados da Previdência Social, do Ministério do Trabalho e Emprego, que tem acesso público.
Para deixar mais claro:
- Fornecedor 1 vence a fase de lances e apresenta a declaração de que atende à reserva de cargos para pessoas com deficiência;
- Fornecedor 2 consulta a Certidão de Regularidade do Fornecedor 1;
- Caso o Fornecedor 1 não atenda ao requisito, o Fornecedor 2 mediante recursos administrativos e provocação a justiça/tribunais de contas, pede a inabilitação do Fornecedor 1.
Em outras palavras, o que antes se restringia a um problema da justiça do trabalho, tornou-se um problema administrativo para os órgãos e para os Tribunais de Contas.
Jurisprudência do TCU
Diante de diversas representações que estão sendo levadas ao Tribunal de Conta da União, a corte está consolidando uma jurisprudência sobre o assunto, ainda não definitiva, como afirmei no início deste artigo.
Destaco a seguir algumas decisões sobre o tema, que podem ajudar os agentes públicos, ou licitantes, sobre o assunto.
Acórdão n.º 523/2025 – TCU – Plenário
Neste caso, foi feita uma representação questionando a habilitação de uma empresa vencedora em um pregão da Anatel, sob a alegação de não cumprimento da reserva de cargos para pessoas com deficiência (PCD) e reabilitados, conforme exigido pelo artigo 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021, em consonância com o artigo 93 da Lei 8.213/1991.
O cerne do Acórdão n.º 523/2025 é que a declaração do licitante, exigida pela Lei nº 14.133/2021 com o objetivo de promover a inclusão social, goza de presunção de veracidade e boa-fé, podendo ser contestada via recurso administrativo.
Contudo, o TCU esclareceu que a certidão de inconformidade emitida pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) não é prova suficiente, por si só, para inabilitar um licitante. Isso se deve ao caráter dinâmico das informações laborais, que sofrem constantes alterações não refletidas em tempo real nas certidões do MTE.
Assim, é imperativo que o agente de contratação conceda ao licitante a oportunidade de comprovar a veracidade de sua declaração inicial por meio de outras evidências, como os extratos atualizados do e-Social, que refletem a situação laboral mais próxima à realidade.
No caso concreto julgado, a empresa conseguiu demonstrar, por meio de dados do e-Social e esforços comprovados de contratação, que atendia ao percentual exigido antes da sessão pública. Portanto, o entendimento da Corte é que a comprovação deve ser feita com base em evidências robustas e dinâmicas, e não apenas em certidões isoladas, garantindo o devido processo legal e a presunção de inocência da empresa.
Esse Acórdão, inclusive, foi objeto de outro artigo aqui no Blog.
Acórdão n. 1.930/2025 – TCU – Plenário
O presente caso refere-se à representação sobre possíveis irregularidades em um Pregão da Fundação Nacional de Saúde (Funasa/RO), que visava a contratação de serviços de apoio administrativo. A Representante alegou o suposto descumprimento, pela licitante vencedora, das cotas legais de pessoas com deficiência (PCD) e aprendizes.
Mais uma vez, o ponto central do Acórdão n.º 1930/2025 repousou na interpretação do art. 63, IV, da Lei n.º 14.133/2021, que na fase de habilitação exige apenas a declaração de cumprimento das cotas para PCD e reabilitados. O pregoeiro inicial, em consonância com a literalidade da lei, considerou suficiente a autodeclaração, o que suscitou questionamentos e, inclusive, uma Recomendação do Ministério Público do Trabalho (MPT/14) à Funasa para o estabelecimento de mecanismos efetivos de controle.
No entanto, o Tribunal destacou a necessidade de ponderação entre a função regulatória das contratações públicas e os princípios basilares do certame, como a competitividade e a isonomia, que regem a fase de seleção da melhor proposta. A exigência do cumprimento efetivo das cotas desde a habilitação, para além da mera declaração prevista em lei, poderia configurar restrição indevida ao caráter competitivo.
Neste ponto, o Relator ratificou o entendimento firmado no Acórdão 523/2025-Plenário, que estabelece que a declaração inicial goza de presunção de veracidade, e que a certidão de inconformidade do MTE, por possuir um caráter dinâmico e não ser emitida com dados online do e-Social, não é prova suficiente, por si só, para inabilitar a licitante. Caso a declaração seja impugnada, a Administração tem o dever de diligenciar o participante para que este apresente evidências comprobatórias alternativas da sua situação laboral.
Em sua decisão final, o TCU considerou a Representação improcedente para fins de suspensão do certame, concluindo que a Funasa agiu em conformidade com a literalidade da Lei nº 14.133/2021 e a jurisprudência atual.
No entanto, o Tribunal recomendou à Secretaria-Geral de Controle Externo que, em futuras ações de controle, realize um painel de referência sobre o tema das cotas legais nas contratações públicas, convidando o MPT e outros atores, dada a complexidade e o crescente número de casos similares na Corte.
Em suma, o Acórdão reforça que, na fase de habilitação, o peso da função regulatória social é menor do que na execução contratual, onde o descumprimento das cotas pode levar a sanções e rescisão. A inabilitação deve ser evitada quando houver plausibilidade nos argumentos do licitante para justificar eventual inconformidade, prezando pela máxima competitividade e pela busca da proposta mais vantajosa para a Administração.
Acórdão 2.209/2025 – TCU – Plenário
O Acórdão 2.209/2025 versa sobre representação a respeito de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico conduzido pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), cujo objeto era a contratação de serviços técnicos especializados de TI, com valor global estimado em aproximadamente R$ 38 milhões. A principal alegação da Representante, que obteve a melhor classificação inicial, foi sua indevida inabilitação por suposto descumprimento temporário das cotas de Pessoas com Deficiência (PCD), exigidas pelo art. 63, IV, da Lei nº 14.133/2021.
A inabilitação da vencedora ocorreu após questionamento da segunda colocada, que utilizou como fundamento uma certidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) indicando o não atendimento das cotas na data da sessão pública.
A vencedora justificou que a alteração do seu percentual de cota legal (de 4% para 5%) foi um evento superveniente, causado pela elevação repentina do seu quadro funcional devido a um novo contrato administrativo assinado com o próprio TCU, um dia antes da sessão.
O Relator do TCU acolheu a análise da Unidade Técnica (AudContratações), que considerou a inabilitação como desproporcional e ilegítima. O entendimento baseou-se na interpretação teleológica e razoável da Lei nº 14.133/2021, ressaltando que a exigência legal na fase de habilitação é a declaração formal de cumprimento, gozando esta de presunção de veracidade, alinhando-se aos princípios da eficiência, razoabilidade e competitividade.
O cerne da falha do TSE, segundo o Acórdão 2.209/2025 – Plenário, foi desconsiderar as circunstâncias concretas e as evidências complementares apresentadas pela licitante. A Corte reiterou a jurisprudência estabelecida, inclusive pelo Acórdão 523/2025-Plenário, que mitiga o peso absoluto da certidão do MTE, dado o seu caráter dinâmico e a possível defasagem na atualização de dados frente a eventos laborais rápidos, como o aumento súbito do quadro de pessoal.
Ademais, o TCU enfatizou que a vencedora comprovou a regularização do percentual de cota apenas três dias após a abertura da sessão, ainda no curso do certame, e que a sua proposta era R$ 3.834.349,20 mais vantajosa do que a da segunda colocada. A inabilitação, portanto, contrariou a busca pela proposta mais vantajosa e o princípio da proporcionalidade, sendo inclusive desalinhada com a jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que reconhece a possibilidade de afastar a responsabilidade da empresa pelo insucesso temporário no preenchimento das cotas, desde que se comprovem os esforços.
Em face da ilegalidade da inabilitação e da ausência de risco de descontinuidade do serviço essencial (coberto pela viabilidade de prorrogação excepcional do contrato vigente), o Tribunal determinou a anulação do ato de inabilitação da vencedora e a fixação de prazo de 15 dias para que o TSE avaliasse a conveniência e oportunidade de dar seguimento ao Pregão Eletrônico.
Esta deliberação reafirma a consolidação do entendimento do TCU: a inabilitação por descumprimento de cotas PCD deve ser um ato de última instância, exigindo análise das circunstâncias, das evidências alternativas (além da certidão MTE) e a prevalência dos princípios da razoabilidade e da economicidade na fase de habilitação, sem prejuízo da fiscalização rigorosa na fase de execução contratual.
Jurisprudência do TCE/PR
Por meio do Acórdão 2373/2025 do Tribunal Pleno, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR), analisou representação relativa a Pregão Eletrônico do Município de Contenda. A Representação alegava que a empresa vencedora, descumpria as cotas de reserva de cargos para Pessoas com Deficiência (PCD).
A defesa do Município de Contenda sustentou a regularidade da condução do certame, argumentando que o edital exigia, para fins de habilitação, apenas a declaração de cumprimento das cotas, e não a comprovação efetiva. Essa interpretação está alinhada com o entendimento do TCE/PR, que corroborou que o edital apenas pedia a declaração e não o comprovante de efetiva ocupação das vagas.
A Representante tentou impugnar o resultado enviando ao Pregoeiro uma certidão do MTE, emitida posteriormente à data da habilitação, que atestava o número inferior de empregados PCD na empresa vencedora. No entanto, essa tentativa de recurso foi considerada intempestiva (fora do prazo) pelo TCE/PR, que constatou o envio do e-mail após a expiração do prazo de três dias úteis estabelecido para recursos.
A Administração Municipal, em sua defesa, reforçou o entendimento de que a obrigação legal na fase de habilitação é de destinação da vaga, e não de sua efetiva ocupação. Para sustentar sua posição, o Município citou jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho (TST) que reconhece a validade dos esforços comprovados de contratação, mesmo que o preenchimento percentual não seja alcançado em razão da falta de candidatos.
Apesar de considerar a condução do certame regular na fase de habilitação, o ponto central da decisão do TCE/PR recaiu sobre a falha na fiscalização do contrato. O Município de Contenda deixou de realizar qualquer ação administrativa para verificar a eventual irregularidade do preenchimento das cotas, mesmo após o recebimento da certidão do MTE por e-mail.
O Tribunal concluiu pela procedência parcial da Representação, não por irregularidade na habilitação, mas sim pela ausência de solicitação e verificação do cumprimento das obrigações de reserva de cargos durante a execução do contrato. O art. 116 da Lei nº 14.133/2021 estabelece claramente o dever do contratado de cumprir as cotas ao longo de toda a execução, podendo a Administração solicitar a qualquer momento a comprovação do seu atendimento.
Conclusão
A análise da Lei n.º 14.133/2021 e da jurisprudência recente demonstra uma transformação na abordagem da reserva de cargos para Pessoas com Deficiência (PCD) no âmbito das contratações públicas. O que antes se restringia ao escopo do Direito do Trabalho, tornou-se um requisito obrigatório em fases distintas do processo da contratação: habilitação (declaração – art. 63, IV), execução (manutenção da condição – art. 116) e extinção contratual (sanção – art. 137, IX).
Esta mudança legislativa, louvável em seu propósito de inclusão social, impõe novos e complexos desafios de interpretação e gestão tanto para os licitantes quanto para os agentes de contratação.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), cristalizada nos Acórdãos 523/2025, 1.930/2025 e 2.209/2025, estabeleceu um paradigma para a fase de habilitação. O Tribunal firmou o entendimento de que a declaração exigida por lei goza de presunção de veracidade e que a inabilitação sumária, baseada apenas em uma certidão desfavorável do MTE, é desproporcional.
A Corte exige a prevalência dos princípios da competitividade, da economicidade e da razoabilidade, obrigando a Administração a realizar diligências amplas, aceitar outras evidências dinâmicas (como extratos do e-Social) e mitigar falhas temporárias, a fim de evitar a eliminação da proposta mais vantajosa por inconformidade momentânea ou meramente burocrática.
Contudo, se a fase de habilitação preza pela flexibilidade e pela presunção de boa-fé, a fase de execução, regida pelo art. 116, exige rigor. O Acórdão 2373/2025 do TCE/PR, ao julgar a Representação do Município de Contenda, ilustra perfeitamente este risco: o problema não residiu na validade da declaração inicial, mas sim na omissão da Administração em fiscalizar o cumprimento das cotas durante a vigência do contrato.
A lei confere à Administração o poder-dever de solicitar a comprovação sempre que solicitado, e o descumprimento continuado dessa obrigação é motivo legal para extinção contratual, transformando a inércia fiscalizatória em uma falha grave da gestão pública.
Para os agentes de contratação, é necessário estruturar procedimentos internos robustos, que incluam, na fase de habilitação, prever expressamente a realização de diligências amplas (conforme a orientação do TCU) sempre que houver impugnação da autodeclaração.
Mais fundamentalmente, na gestão contratual, o fiscal do contrato deve incorporar a verificação periódica das cotas de PCD, reabilitados e aprendizes como parte rotineira e obrigatória da fiscalização, documentando os pedidos de comprovação e as respostas do contratado.
A Nova Lei de Licitações instrumentalizou a inclusão, mas o sucesso da política depende da gestão dos contratos de cada um dos órgãos, para que o poder de compra do Estado seja, de fato, uma ferramenta eficaz de transformação e justiça social.
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Aviso: Minha formação acadêmica não é em Direito, e sim em Administração e Gestão. Sendo assim, não tenho competência para fazer uma análise jurídica. Meu objetivo aqui é trazer a minha interpretação e ensinamentos da minha própria experiência. Caso queira contribuir com uma análise jurídica, sinta-se à vontade para comentar.
